De problematiek rondom de opvang van uitgeprocedeerde asielzoekers en ongedocumenteerde vreemdelingen in Nederland heeft geleid tot diverse initiatieven en juridische procedures. Een van de bekendste is de zogenaamde "bed, bad en brood"-regeling, die later is overgegaan in de Landelijke Vreemdelingen Voorziening (LVV).

Ontstaan van de Gezinsopvanglocaties (GOL's)

Een belangrijke aanleiding voor veranderingen in de opvang van vreemdelingen was een klacht van een coalitie van NGO’s bij het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) van de Raad van Europa. Deze klacht betrof het op straat zetten van (gezinnen met) kinderen. Op 27 februari 2010 werd de klacht gegrond verklaard: Nederland schendt hiermee het Europees Sociaal Handvest (ESH): 02-03-10 Raad van Europa: Nederland schendt Europees Sociaal Handvest.

De Nederlandse overheid weigerde echter hieraan gevolg te geven. De Rechtbank Den Haag gaf op 15 april 2010 de Dienst Terugkeer & Vertrek nog toestemming een asielzoekster uit Angola met haar drie kinderen uit de Vrijheids Beperkende Locatie Ter Apel (VBL) op straat te zetten:20-04-10 Rechtbank Den Haag negeert uitspraak ECSR : moeder met kinderen op straat.

Het Gerechtshof Den Haag vernietigde in hoger beroep deze uitspraak van de Rechtbank en oordeelde dat zowel op basis van internationale verdragen zoals het ESH, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) als op basis van Nederlands recht (!) kinderen niet op straat mochten worden gezet:29-07-10 Hof Den Haag : Justitie mag geen kinderen op straat zetten.

Naar aanleiding van deze uitspraken van het ECSR en het Hof richtte de Rijksoverheid Gezins-Opvanglocaties of GOL's in, speciaal voor uitgeprocedeerde gezinnen met minderjarige kinderen. Katwijk, Emmen en Gilze-Rijen behoorden tot de eerste plaatsen waar een dergelijke voorziening werd gevestigd, nog soberder van karakter dan een gewoon AZC.

Voor minister Leers waren deze uitspraken kennelijk nog niet duidelijk genoeg: hij ging toch nog 'doorprocederen' tot de allerhoogste instantie: in cassatie bij de Hoge Raad. Die bevestigde op 21 september 2012 op niet mis te verstane wijze de uitspraak van het Haagse Gerechtshof: het op straat zetten van kinderen is inhumaan en onrechtmatig:21-09-12 Hoge Raad verwerpt cassatieberoep van de minister.

Opvang voor kwetsbare personen met rechtmatig verblijf

Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, art 8, voorziet in het recht van een ieder op respect voor privé leven en gezins- en familieleven. Dat respect betekent volgens de jurisprudentie niet alleen recht op ‘onthouding van inmenging in het privé leven’ maar dat recht kan onder omstandigheden ook ‘inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborging ervan. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming’.

In de zogenaamde EU Terugkeerrichtlijn (2008/115/EG van 16 dec 2008) wordt in Art 3: ‘Definities’ bepaald wie moeten worden beschouwd als ‘kwetsbare personen’: minderjarigen, niet-begeleide minderjarigen, personen met een handicap, bejaarden, zwangere vrouwen, alleenstaande ouders met minderjarige kinderen en personen die gefolterd of verkracht zijn of andere ernstige vormen van psychisch, fysiek of seksueel geweld hebben ondergaan.

Op basis van bovenstaande stelde de Centrale Raad van Beroep op 19 april 2010 vast dat een kwetsbare asielzoeker met rechtmatig verblijf (op grond van een lopende aanvraag voor een verblijfsvergunning) door de Gemeente Rotterdam moest worden toegelaten tot de maatschappelijke opvang in het kader van de WMO. Deze uitspraak van het hoogste administratief-rechterlijke orgaan werd van groot belang geacht, omdat die voor alle gemeenten in ons land gevolgen zou kunnen hebben.

Wel volgde de CRvB de lijn van het EHRM dat sprake zou moeten zijn van rechtmatig verblijf om recht op opvang te kunnen verkrijgen:23-04-10 Centrale Raad van Beroep: recht op opvang op basis van art. 8 EVRM.

ACVZ-advies 'Recht op menswaardig bestaan'

De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) publiceerde op 12 maart 2012 onder de titel 'Recht op menswaardig bestaan' een advies over opvang en bijstand voor niet-rechtmatig verblijvende en niet rechthebbende vreemdelingen. De commissie constateert daarin dat er knelpunten zijn ten aanzien van de strikte toepassing van de Koppelingswet (1998), de voor een deel van de uitgeprocedeerde vreemdelingen te korte vertrektermijn, en de consequentie daarvan dat er vreemdelingen zonder voorzieningen op straat terecht komen.

De ACVZ ziet 'frictie' tussen de toepassing van enerzijds nationaal beleid en anderzijds Europese en internationale verplichtingen, zoals het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM, m.n. artt. 3 en 8), het Europees Sociaal Handvest (ESH) en het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK, m.n. artt. 3 en 27). Ook wijst de ACVZ op artikel 1 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie: "De menselijke waardigheid is onschendbaar. Zij moet worden geëerbiedigd en beschermd." Kwetsbare vreemdelingen worden in hun menselijke waardigheid en vrijheid aangetast door uitsluiting van opvang en voorzieningen, aldus de ACVZ.

De ACVZ rapporteert ook over een vergelijking van de Nederlandse situatie met die in Frankrijk, België en Frankrijk, alle 3 landen die geen wetgeving kennen zoals de 'Koppelingswet', waarmee in Nederland niet rechtmatig verblijvende en niet rechthebbende vreemdelingen categorisch worden uitgesloten van sociale voorzieningen.

Volwassenen op straat - van noodopvang naar BBB

Omdat volwassenen zonder kinderen echter nog steeds wel op straat werden gezet (na de totstandkoming van de GOL's zoals hierboven beschreven) heeft de Protestantse Kerk in Nederland, via de koepelorganisatie van Europese Kerken CEC, in januari 2013 een nieuwe klacht ingediend bij het ECSR wegens het onthouden van voeding, kleding en onderdak aan ongedocumenteerden:08-02-13 PKN klaagt Nederland aan bij de Raad van Europa.

Na een half jaar werd de klacht ontvankelijk verklaard:17-07-13 Klacht PKN tegen de Staat door ECSR ontvankelijk verklaard.

Op 25 oktober 2013 deed het ECSR een tussenuitspraak ('decision on immediate measures'), enigszins te vergelijken met een voorlopige voorziening. De Nederlandse staat moet voorzien in de basisbehoeften van uitgeprocedeerde en ongedocumenteerde vreemdelingen: onderdak, kleding en voeding, omdat ernstige, onherstelbare schade aan hun leven en lichamelijke integriteit dreigt als zij daar langer van verstoken blijven:04-11-13 ECSR: ongedocumenteerden recht op onderdak, kleding en voeding.

Het ECSR zond op 9 juli 2014 zijn uitspraak vertrouwelijk aan de Nederlandse overheid. Uit de beantwoording van Kamervragen op 17 juli 2014 werd duidelijk dat staatssecretaris Teeven niet van plan was aan de 'tussenuitspraak' op 25 oktober 2013 van het Comité gevolg te geven, en eerst de reactie van het Comité van Ministers van de Raad van Europa wilde afwachten:31-07-14 Staatssecretaris lijkt wederom uitspraak ECSR te negeren.

In november 2014 werd de uitspraak van het ECSR (die dus al maanden eerder was gedaan) eindelijk openbaar gemaakt: Nederland schendt basisrechten van ongedocumenteerde migranten en asielzoekers door hen van voeding, kleding en onderdak uit te sluiten:10-11-14 Nederland schendt basisrecht op voedsel, kleding en onderdak.

Ook nu moest er eerst weer een uitspraak van een Nederlandse rechter aan te pas komen om de ECSR-uitspraak invulling te geven: de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) kwam op 17 december 2014 met de uitspraak dat zogenaamde ‘centrum-gemeenten’ verplicht zijn bed, bad en brood te bieden: 17-12-14 Uitspraak CRvB verplicht centrumgemeenten bed, bad en brood te bieden.

De CRvB sloot daarmee aan bij de op dat moment in de gemeente Amsterdam gangbare praktijk, die dakloze asielzoekers provisorische nachtopvang, douche, ontbijt en een avondmaaltijd bood. Datzelfde werd door de CRvB nu ook opgelegd aan alle centrumgemeenten (dat zijn 43 gemeenten die zijn aangewezen om te zorgen voor de maatschappelijke opvang van Nederlandse dak- en thuislozen).

De rijksoverheid (in de persoon van staatssecretaris Teeven) was opnieuw niet van plan hieraan gevolg te geven: hij wilde wachten op een uitspraak van het Comité van Ministers van de Raad van Europa. Die werd uiteindelijk pas op 15 april 2015 gepubliceerd; zie hieronder.

Op 23 december 2014 oordeelde de Rechtbank Utrecht dat een aanbod voor opvang in een Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL) niet voldoet, omdat daaraan immers voorwaarden worden gesteld (‘meewerken aan vertrek’) :30-12-14 Rechtbank Utrecht: staatssecretaris moet bed, bad en brood verstrekken.

Ook veroordeelde de Rechtbank Utrecht de afwachtende houding van Teeven: de uitspraak van het Europees Comité voor Sociale Rechten is juridisch bindend, en daar doet een nog te verwachten politieke uitspraak van het Comité van Ministers niets meer aan af. Veel gemeenten in Nederland besloten nu om zelf een BBB-voorziening in het leven te roepen, en staatssecretaris Teeven kwam in januari 2015 de gemeenten toch met een financiële toezegging tegemoet:20-01-15 Gemeenten krijgen toch vergoeding voor opvang dakloze vreemdelingen.

De BBB+ in Groningen ging in maart 2015 van start in het voormalige Formule 1 Hotel, en kwam meteen al onder politieke druk vanuit Den Haag te staan, waar het kabinet 9 dagen en nachten onderhandelde over een ‘bed-bad-brood’ akkoord dat alleen maar een oplossing voor ‘politiek Den Haag’ bood maar niet veel met de lokale realiteit van doen had: 30-04-15 Bed-bad-brood discussie : Haagse wenselijkheid vs lokale realiteiten01-05-15 Bed-bad-brood voorziening in Groningen blijft open.

Uiteindelijk werd pas op 15 april 2015 de langverwachte resolutie van het Comité van Ministers van de Raad van Europa gepubliceerd: 16-04-15 Resolutie Comité van Ministers bekendgemaakt.

De in vage bewoordingen gestelde resolutie zorgde voor veel verwarring, maar deze politieke aanbeveling van de ministers doet niets af aan de geldigheid van het eerdere, juridische oordeel van de ECSR van 10 november 2014.

Een jaar later kwam de juridische verplichting voor gemeenten weer te vervallen door een merkwaardige, gezamenlijke uitspraak van de Raad van State en de CRvB (26 nov 2015) :26-11-15 Uitspraken 'bed-bad-brood' opvang werpen ons terug in de tijd.

Daarvoor in de plaats kwam een nieuwe, rechtstreeks bindende uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (28 juli 2016). Het Hof stelde op grond van art 3 EVRM vast dat de overheid ervoor moet zorgen dat ongedocumenteerde migranten niet in een situatie van extreme armoede belanden, iets wat nu juist door gemeentelijke BBB-voorzieningen kan worden voorkomen:03-08-16 Europees Hof: 'Bed-bad-brood' voorkomt extreme armoede.

De onderhandelingen tussen Rijk en gemeenten over een landelijke bed,bad,brood-regeling werden in november 2016 na ruim anderhalf jaar eenzijdig door staatssecretaris Dijkhoff afgebroken en de rijksfinanciering werd stopgezet: 22-11-16 Onderhandelingen 'bed-bad-brood'-opvang afgebroken.

Dijkhoff gaf als reden de weigering van een aantal gemeenten om hun eigen opvang te sluiten, wat ondermijnend zou werken op de effectieve terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers.

Het standpunt van de regering, dat het bieden van BBB-voorzieningen mensen valse hoop geeft op een legaal verblijf en dat daarom het beëindigen van opvang nodig is om afgewezen asielzoekers te dwingen terug te keren naar hun land van herkomst, werd onderzocht in opdracht van Amnesty International en het Landelijk Ongedocumenteerden Steunpunt (LOS). Hun rapport, uitgebracht in mei 2017 onder de titel ‘Valse hoop of bittere noodzaak’, liet geen spaan heel van deze argumentatie van het Rijk: 09-06-17 'Bed-bad-brood' is bittere noodzaak.

Het VN Comité inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (CESCR) vroeg in haar rapport (juni 2017) over de naleving van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR, de ‘VN-tegenhanger’ van het Europees Sociaal Handvest) aandacht voor bed, bad en brood voor ongedocumenteerden. De overheid mag niet de voorwaarde stellen mee te werken aan terugkeer naar het land van herkomst om toegang te krijgen tot voeding, water en opvang; het minimale niveau van rechten in het Verdrag moet voor iedereen worden gegarandeerd:28-06-17 Nederland schendt VN-verdrag Economische Sociale en Culturele Rechten.

Uit enkele uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat het, ondanks de uitspraken van het ECSR, het EHRM en het VN-Comité CESCR, nog steeds vóórkomt dat de DT&V ten onrechte opvang in de VBL weigert te verstrekken, met name aan asielzoekers met psychische klachten:28-07-17 DT&V weigert ten onrechte opvang in de VBL.

Van BBB naar LVV - de pilot Landelijke Vreemdelingen Voorziening

In het regeerakkoord van het nieuwe kabinet Rutte III (oktober 2017) kwam ook een passage over BBB voor: er komen 8 Landelijke Vreemdelingen Voorzieningen (LVV's) onder toezicht van de DT&V en in samenwerking met gemeenten; opvang is slechts voor een ‘beperkte periode’, en het Rijk gaat ook weer (mee-)betalen:12-10-17 INLIA ziet kansen in 'bed-bad-brood'-passage regeerakkoord.

Over de uitwerking van dit akkoord gingen het ministerie van Justitie & Veiligheid en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten weer onderhandelen. Om zich te oriënteren op de werkwijzen en methodieken van de diverse gemeentelijke BBB-initiatieven die zouden moeten opgaan in de toekomstige LVV’s ging de nieuw-aangetreden staatssecretaris Mark Harbers op werkbezoek het land in, en zo kwam hij op 7 februari 2018 ook naar de de BBB+ van INLIA in Groningen:08-02-18 Staatssecretaris Harbers op werkbezoek bij INLIA.

Het zogenaamde ‘Groninger model’ kan goede resultaten laten zien; uit een onderzoek dat in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie & Veiligheid door ProFacto is uitgevoerd blijkt dat juist de keuze voor 24-uurs opvang en begeleiding zorgt voor een stabiele, veilige leefsituatie en een goede mentale en fysieke gezondheid van vreemdelingen. Deze vorm van opvang biedt daarmee ook de beste kansen op het (door de Rijksoverheid beoogde) vertrek van vreemdelingen:Pro Facto: 24-uurs bed-bad-brood-opvang met begeleiding biedt de beste kansen op het vertrek van vreemdelingen (11 juni 2018).

Er komen meer zogeheten bed-bad-brood-opvangplekken voor vreemdelingen die niet in Nederland mogen blijven. Zij kunnen daar alleen terecht als ze meewerken aan hun vertrek; anders belanden ze op straat, staat in het nieuwe coalitieakkoord.

Sinds 2019 zijn in Nederland vijf bed-bad-brood-locaties waar uitgeprocedeerde vreemdelingen kunnen werken aan een 'duurzaam perspectief.' Dat hoeft nu niet per se terugkeer te zijn; het kan ook alsnog een verblijfsvergunning betekenen. De locaties zijn in Rotterdam, Utrecht, Groningen, Amsterdam en Eindhoven.

Het nieuwe kabinet wil nu een landelijk dekkend netwerk van deze zogenoemde Landelijke Vreemdelingen Voorziening (LVV). Gemeenten die nu zelf een opvang hebben voor uitgeprocedeerde asielzoekers, zoals Emmen en Deventer, krijgen volgens de plannen straks geen geld meer van het Rijk.

De minister van Asiel en Migratie moet de huidige vorm van 24-uurs opvang in de Utrechtse Landelijke Vreemdelingenvoorzieningen (LVV) voorlopig blijven voortzetten. Dat is de beslissing van de voorzieningenrechter. De beslissing betekent in het kort gezegd dat 100 vreemdelingen in Utrecht ook na 1 januari 2025 voorlopig nog gebruik kunnen maken van de zogenoemde bed-bad-brood-regeling.

De minister wil de financiering van de LVV-regeling per 1 januari 2025 beëindigen. Dit zou betekenen dat de vreemdelingen die in een Utrechtse LVV verblijven, daar na 1 januari niet meer worden opgevangen. Volgens de minister is zij niet verplicht om opvang in de LVV te organiseren en kunnen de vreemdelingen ook terecht in een vrijheidsbeperkende locatie (VBL).

Het kabinet heeft bekendgemaakt de financiering van de Landelijke Vreemdelingen Voorzieningen (LVV), voorheen bekend als de bed-bad-brood-regeling, per 2025 te beëindigen. De gemeenten Amsterdam, Utrecht en Eindhoven gaan deze opvang vanaf 2025 zelf bekostigen, maar de gemeente Rotterdam is voornemens de LVV in haar stad stop te zetten.

Volgens Kox is de meerwaarde van de bed-bad-brood-regeling niet alleen bestaat uit de opvang van ongedocumenteerden, maar tevens uit de het bijbehorende samenwerkingsverband van betrokken partijen. Er wordt in onderling overleg gezocht naar mogelijkheden voor de betreffende persoon waarbij door de samenwerking meer out of the box gedacht kan worden om tot een duurzame oplossing te komen. Dit roept de vraag op wat er met deze overlegstructuur gebeurt als de bed-bad-brood-regeling sluit en wat dit betekent voor de kansen op een duurzame oplossing voor de ongedocumenteerden.

De voorzitter van het Leger des Heils, Harm Slomp, denkt bovendien dat het schrappen van de bed-bad-brood-regeling de samenleving alleen maar meer geld kost, schreef het Nederlands Dagblad.

De SGP staat voor barmhartigheid aan de vreemdeling en voor rechtvaardig beleid. De vreemdeling moeten we liefhebben. Dat betekent dat we nooit tegen burgers zullen zeggen: kijkt u maar de andere kant op als u iemand dakloos op straat aantreft.

Gemeentelijk Beleid en Uitdagingen

Rotterdam gaat vanaf 2025 stoppen met de Landelijke Vreemdelingen Voorzieningen, ook wel de bed-bad-brood-regeling, omdat de financiering vanuit de landelijke overheid stopt. Wethouder Faouzi Achbar (DENK) verwacht dat een groep van twintig mensen alsnog terugkeert naar het land van herkomst, maar er is een groep van zeventien mensen waarbij de situatie complex is. Zij belanden zeer waarschijnlijk op straat, gaan naar een andere stad of zullen via kennissen onderdak moeten regelen.

De andere vier steden - Amsterdam, Eindhoven, Groningen en Utrecht -, gaan de LVV zelf financieren nu de overheid ermee stopt. Stichting Rotterdam Ongedocumenteerde Steunpunt (ROS) werkt samen met de politie, omdat ze bezorgd zijn grip te verliezen op deze groep mensen. Uitbuiting via werk is een gevaar, ongedocumenteerde werken immers vaak zwart.

Conclusie

De bed-bad-brood-regeling en de daaropvolgende Landelijke Vreemdelingen Voorziening (LVV) hebben een belangrijke rol gespeeld in de opvang van uitgeprocedeerde asielzoekers en ongedocumenteerde vreemdelingen in Nederland. De regelingen zijn ontstaan uit juridische verplichtingen en morele overwegingen, maar hebben ook geleid tot politieke discussies en beleidsveranderingen. Nu de financiering vanuit de landelijke overheid wordt stopgezet, staan gemeenten voor de uitdaging om zelf invulling te geven aan de opvang van deze kwetsbare groep mensen.

labels: #Brood

Zie ook: